Aktivering - et skridt på vejen - men hvorhen?

Af Jens Wamsler

Er arbejdsløshed et socialt problem skabt af den herskende produktionsstruktur hvor vækstfilosofien er styrende?

Er aktivering af de ledige en pseudoløsning, der signalerer at der er brug for alle, men reelt vil føre til en ny klassedeling i samfundet?

Er arbejdsløshed et socialt problem?

Sociale problemer kan afgrænses på to måder. Den ene er den snævre, hvor sociale problemer alene defineres som de problemer, de enkelte individer kan få i deres forhold til omverdenen. Den anden er den mere brede, hvor man betragter det som et socialt problem, hvis de sociale strukturer i et samfund medvirker til, at der opstår individuelle sociale problemer.

Udgangspunktet for socialpolitikken i Danmark har traditionelt været den snævre afgrænsning af de sociale problemer. I overensstemmelse hermed betragtes generel arbejdsløshed ikke som et socialt problem. Man anerkender, at arbejdsløshed i visse tilfælde kan medføre sociale problemer for det enkelte individ. Men den generelle arbejdsløshed har man i nu godt 20 år betragtet som et forbigående tilpasningsproblem på arbejdsmarkedet. Der er i Danmark en klar arbejdsdeling mellem vækstpolitikken og velfærdspolitikken. Vækstpolitikken skal skabe produktion og dermed arbejdspladser uden hensyn til de sociale og indkomstfordelingsmæssige konsekvenser. Velfærdspolitikken må så rette op på de skævheder, som vækstpolitikken skaber. Med denne arbejdsdeling er det vækstpolitikken og ikke velfærdspolitikken, der skal klare arbejdsløshedsproblemet.

Der er i lyset heraf, man skal se de instrumenter, politikerne har brugt for at tackle arbejdsløshedsproblemet, og hvoraf det seneste er aktiveringen. Man har ikke villet behandle arbejdsløsheden som et generelt socialt problem, fordi det i givet fald ville betyde, at hele det traditionelle spektrum af politiske instrumenter måtte tages op til revurdering.

Som jeg vil vende tilbage til senere i dette indlæg, er det efter min opfattelse nødvendigt, at man ser på arbejdsløsheden som et generelt socialt problem, hvis man vil modvirke den udstødningsproces, som den generelle arbejdsløshed har sat i gang. Først vil jeg imidlertid beskrive den hidtidige indsats mod arbejdsløsheden som primært har taget sigte på at undgå, at den kom til at fremstå som et socialt problem.

Fra jobtilbud til Aktivering

Da den stigende arbejdsløshed i 70'erne ikke rigtig var til at få bugt med, var den politiske reaktion, at man måtte sørge for, at de arbejdsløse blev holdt inden for arbejdsløshedsforsikringssystemets rammer, så arbejdsmarkedet fremstod som et sammenhængende, selvfinansierende system, der selv kunne løse sine problemer. Dette førte til to større nyskabelser: Jobtilbudsordningen, der sikrede de langtidsledige midlertidig støttet beskæftigelse, så de kunne genoptjene deres dagpengeret, og lov om kommunal beskæftigelsesindsats, der gav unge støttet beskæftigelse i et sådant omfang, at de kunne komme ind i en arbejdsløshedskasse. Filosofien var, at de ledige skulle holdes i gang. Der skulle "røres rundt i gryden ".

Suppleret med disse to ordninger faldt arbejdsmarkedet nogenlunde til ro i 80'erne. Der var skabt et sekundært arbejdsmarked, der kunne opsamle dem, der var på vej ud af systemet. Jobbene på dette arbejdsmarked skulle i princippet være ekstraordinære. Men de skulle være overenskomstdækkede, så illusionen om "rigtigt arbejde" kunne opretholdes. For at beskytte de beskæftigede på det primære arbejdsmarked, blev der dog hæftet en særlig mærkat på såvel jobbene som personerne på det sekundære arbejdsmarked, så man kunne se, at der var forskel på folk.

Efter stilstanden i arbejdsmarkedspolitikken op i gennem 80'erne, kom aktiveringens gennembrud i begyndelsen af 90'erne.

Der måtte ske noget nyt. Det store opsving lod vente på sig, og illusionen om, at det hele var et forbigående fænomen, var ved at briste. Jobtilbudsordningerne var ikke længere tilstrækkelige til at undertrykke arbejdsløsheden som et socialt fænomen. Den var igen var ved at blive for synlig.

Et særligt irritationsmoment var det "slør", som uundgåeligt opstår i en arbejdsløshedsperiode. Det bliver for let at vælge arbejde fra. Enhver, der fylder 18 år, kan gå ind på et socialkontor og definere sig selv som arbejdsløs. Og et samfund, som ikke umiddelbart og naturligt kan integrere de unge, er et samfund, hvis identitet føles truet.

Der var behov for en markant udvidelse af jobtilbudsordningerne. Det ville imidlertid blive alt for dyrt for det offentlige, hvis man skulle fastholde de overenskomstmæssige lønninger i jobtilbuddene. Løsningen blev derfor discountmodellen, aktivering, hvor der skal arbejdes for såvel dagpenge som kontanthjælp - og uden at der herved optjenes dagpengeret.

Der var mange gode salgsargumenter for aktiveringslinien.

Et var, at ret og pligt skal følges ad, man skal yde for at kunne nyde, eller hvordan man nu valgte at udtrykke det. Et andet var, at alle undersøgelser viser, at en tidlig indsats modvirker de negative

følger af ledighed. Et tredje var den åbenlyse kontrast mellem den stigende arbejdsløshed og de fortsatte forringelser af den offentlig service. Hvorfor ikke anvende de passive midler aktivt?

Aktiveringens praktiske udformning

Udviklingen fra jobtilbud til aktivering er ikke resultat af en bevidst planlægning oppefra. Udviklingen er kommet nedefra, og efter der først blev taget hul på bylden, er det gået forbløffende stærkt, hvilket bekræfter, at der var et klart behov for at undertrykke den usikkerhed, der var ved at brede sig m.h.t. arbejdets nødvendighed.

Det begyndte med, at en del mindre kommuner i slutningen af 80’erne - med eller uden regelgrundlaget i orden - satte de unge, der søgte om kontanthjælp, i gang med diverse forefaldent arbejde.

1 1988 sammenkaldte daværende Socialminister Aase Olesen nogle af de kommuner, der brystede sig af på denne måde at have fået bugt med ungdomsarbejdsløsheden, for at høre om deres er-

faringer. Dette mundede i 1990 ud i en lov om "ungdomsydelse mod beskæftigelse" til unge under 20 år, der søgte om kontanthjælp.

Denne ordning blev en rimelig succes. En del af de bedre stillede unge, som var begyndt at opsøge kontanthjælpssystemet, fandt nu andre måder at klare sig på, og en del af de svagere stillede rodløse unge var egentlig ikke decideret utilfredse med at få noget at tage sig til.

Succesen gav blod på tanden og førte i 1993 til en generel lov om kommunal aktivering med en ydelse svarende til kontanthjælpen plus et beskedent beskæftigelsestillæg, Samme år vedtog man en

arbejdsmarkedsreform, hvorefter dagpengemodtager efter nogle års ledighed skulle i fast aktivering med en ydelse svarende til dagpengene. Illusionen om "rigtigt arbejde" fastholdes for de arbejds-

løshedsforsikrede ved, at man firer på den ugentlige arbejdstid i stedet for at røre ved den overenskomstmæssige timeløn.

Den gennemførte aktiveringslovgivning kan sammenfattes i følgende hovedpunkter:

1. Efter en vis ledighedsperiode, skal der arbejdes for kontanthjælpen eller dagpengene, hvis man fortsat vil beholde retten til en overførselsindkomst.

2. Der er ikke knyttet de samme rettigheder til aktivering, som til normalt arbejde. F.eks kan der ikke optjenes ret til dagpenge under aktivering.

3. Der må ikke være tale om ordinært arbejde. Herudover er der ikke nogen klar afgrænsning af, hvad man kan blive aktiveret til. Det skal være "rimeligt arbejde", men det er ikke nærmere defineret, hvad der forstås herved.

4. Der er ingen grænser for, i hvor lang tid man kan være aktiveret. I princippet kan man være aktiveret gennem hele sin erhvervsaktive alder.

Aktiveringen kan siges at være den danske løsning på det problem, der er opstået, fordi den teknologiske udvikling ikke længere skaber nye jobs på samlebånd. Et flertal sætter sig på de vellønnede jobs og distancerer sig mere og mere fra et stadigt større mindretal, som hægtes af. Andre steder, f.eks. i USA og England, har man valgt at lade markedsmekanismen om at skabe det underbetalte proletariat. I Danmark er vi ved at skabe det i offentlig regi via aktiveringen.

En Pseudoløsning

Aktiveringens mission har været - som i sin tid jobtilbudsordningernes - for en stund at genskabe illusionen om, at der er brug for alle. At der er tale om en illusion er indlysende. For havde der været brug for alle, havde der ikke været brug for en aktiveringslovgivning.

Aktivering er en pseudoløsning, der efterlader to uløste problemer, som - hvis man ikke forsøger at ændre herpå - automatisk vil føre til en udvikling henimod en ny klassedeling i samfundet - en klassedeling med skel, der er langt større, end vi kender til fra efterkrigstiden.

Det ene uløste problem, som aktiveringen efterlader, er, at vækstpolitikken får lov til at køre videre på sine egne præmisser, som er fortsat centralisering og rationalisering af arbejdsgangene på så mange områder som muligt. Herved fortsætter man med at samle den indkomstskabende produktion på stadig færre hænder, og lade gruppen af "tilovers-blevne" vokse.

Det andet uløste problem, aktiveringen efterlader, er, at den ikke indeholder elementer, der sikrer de tiloversblevne en plads i samfundet på lige fod med andre. Tværtimod institutionaliserer aktiveringen udskilningsprocessen ved, at den nye underklasse, som hidtil har kunnet daske rundt som en synlig trussel mod det etablerede samfund, nu bliver indrulleret i det etablerede samfund som en permanent underbetalt arbejdskraft.

Aktiveringen vil givetvis skabe problemer de kommende år. Men de problemer, vil det flertal, der sidder på "de rigtige jobs" kunne leve med, hvis der ikke er et bedre alternativ. At aktiveringen har kunnet gennemføres stort set uden protester af betydning, dokumenterer, at der ikke er nogle stærke solidaritetsbånd mellem dem, der er inden for i varmen, og dem, der er udenfor. For dem, der er inden for i varmen, er den største bekymring, at der skal opstå for megen social uro. Og en sådan uro, synes aktiveringens disciplinerende virkning at kunne dæmme op for.

Aktivering - eller noget, der ligner det - er formentlig kommet for at blive, indtil nogen finder ud af noget bedre. Og skal man finde ud af noget bedre, mener jeg, det er nødvendigt at erkende, at arbejdsløsheden er et socialt problem. Ikke kun i betydningen et individuelt socialt problem for den enkelte arbejdsløse, men i betydningen et problem, der udspringer af de overordnede sociale strukturer i samfundet.

Produktionsstrukturen og de sociale strukturer.

Industrialiseringens epoke har været præget af, at alt har måttet indrette sig efter den produktionsstruktur, der kan skabe størst muligst output billigst muligt. Arbejdets organisering har været styret

heraf. Og de sociale strukturer har været styret af arbejdets organisering.

En læge, Steffen Hahnemann, har om den sociale bistandslov udtalt, at der dybest set ikke er tale om en social lov, men om en lov om administration af de sociale omkostninger ved økonomisk vækst1).

Denne karakteristik dækker ganske godt socialpolitikken som helhed. Socialpolitikken har aldrig haft et højere ambitionsniveau end at fungere som skraldespand for de problemer, som den "optimale" produktionsstruktur skaber. Så længe ambitionsniveauet ikke er højere end det, vil hverken markedsstyring, større løndifferentiering eller aktivering kunne forhindre den sociale udstødning. Så vil disse midler i stedet institutionalisere udstødningen.

Den eneste måde, hvorpå man kan få bugt med den nye klassedeling, er ved en anden prioritering. I stedet for at give en optimal produktionsstruktur første prioritet, må man først tage stilling til, hvilke sociale strukturer man ønsker i samfundet, og dernæst forsøge at optimere produktionen inden for disse strukturer.

Ikke før man politisk erkender, at hovedproblemet i vor del af verden ikke længere er materielle afsavn, men truende opløsning af de sociale strukturer, har man nogen chance for at gøre noget ved

den udvikling, der er ved at skabe den nye klassedeling.

Man skal ikke passivt spørge: "Hvad gør vi ved de mennesker, der bliver marginaliseret under den teknologiske udvikling". Man skal mere aktivt spørge: "Hvordan styrer vi den teknologiske udvikling, således at vi undgår marginalisering"

Den afgørende udfordring bliver at opbygge nogle nye sociale strukturer, som modvirker klassedelingen. Jeg har ingen færdig opskrift på, hvorledes de nye sociale strukturer skal se ud. Men udviklingen må gå i retning af, at lokale opgaver primært løses ved anvendelse af lokale ressourcer. Så længe der er uudnyttede ressourcer i et lokalområde, har det ingen mening, at dette lokalområde efterspørger "samlebåndsløsninger" fra et overordnet system, som ikke er i stand til at tilbyde den kvalitet i form af lokal tilpasning, som kan opnås ved at anvende lokale ressourcer.

Som det flere gange har været fremført her i SALT, vil man ved at indføre borgerløn opnå en vis frihed i forhold til den eksisterende produktionsbaserede so- ciale struktur. En frihed, der bl.a. gør det

muligt at opbygge alternative sociale strukturer. En borgerlønsløsning er imidlertid næppe realistisk, hvis der ikke samtidig med - eller forud herfor - er taget andre skridt til udvikling af nye bæredygtige sociale strukturer. Dertil vil frygten blandt de etablerede for, at der med borgerløn skabes subkulturer, som fører til social uro, være for stor.

Efter min opfattelse skal man benytte enhver mulighed for at arbejde på at udbygge lokale sociale strukturer.

Aktiveringsbegrebet er forholdsvis nyt. Mange politikere har dårligt nok gjort sig klart, hvad det indebærer, og hvad det kan bruges til. Aktiveringstanken indeholder noget principielt rigtigt, nemlig det, at de ledige inddrages i fællesskabet. Problemet er, at det ikke sker på lige vilkår med andre.

Jeg mener, at indfaldsvinklen til en konstruktiv dialog ikke er at afvise enhver tanke om aktivering, men at prøve at se på, om man kan få noget fornuftigt ud af aktiveringen.

Kan aktiveringen vendes til noget positivt?

Det første skridt - hvis man vil vende aktiveringen til noget positivt - må være, at man holder op med at betragte aktivering som hverken det ene eller det andet - hverken arbejde eller understøttelse. Vi må have slået fast, at aktivering er arbejde. Den offentlige sektor skal ikke bestå af A-mennesker, som er ansat på normale vilkår, og B-mennesker, som er ansat på aktiveringsvilkår - midlertidigt og med aktiveringsydelse i stedet for løn. Er man uden andet arbejde, skal man pr. definition være kommunal ansat - i princippet på samme vilkår som kommunaldirektøren. En sådan model forudsætter, at man er villig til at bløde op på lønstrukturen, så man får et større spænd i lønningerne. Niveauet skal starte med en begyndelsesløn, der svarer til overførselsindkomstniveauet. Og så må man se, om man kan komme videre derfra.

Det næste skridt må være at få aktivering forankret lokalt.

Skal man udføre arbejde for det kommunale fællesskab, kan man lige så godt som alle mulige andre steder udføre arbejdet lokalt i det område, man selv er en del af.

Et tredje skridt kunne være at få så mange kommunale opgaver som muligt decentraliseret, så de organiseres i lokalområderne. Herved vil det på en naturlig måde kunne lade sig gøre, at få dem, der bliver aktiveret, til at indgå i et samarbejde med dem, der i forvejen er ansat af kommunen til at udføre opgaver i lokalområdet. Børnepasning, ældreforsorg, kulturelle aktiviteter og vedligeholdelsesopgaver kan på denne måde blive opgaver, der organiseres i lokalområdet uden indblanding fra den centrale kommunale administration.

Et fjerde skridt kunne være at få flyttet offentlige og halvoffentlige serviceopgaver, der vedrører lokalområdet, men styres centralt, ud til kommunerne - og så vidt muligt helt ud til lokalområderne. Jeg tænker på opgaver som den primære sundhedstjeneste, posttjenesten og den kollektive trafik. Det er absurd, at man i dag sætter aktiverede til ligegyldige funktioner, samtidig med at den lokale posttjeneste nedsættes til et minimum, og man på stationerne opsætter billetautomater og højtalere, der siger: "Gå ikke over sporet, der kommer tog". Man kunne forestille sig en opsplitning af postvæsenet, således at et centralt postvæsen fordelte posten mellem kommunerne, og et "kommunalt" postvæsen fordelte posten internt inden for kommunens grænser. Et lignende princip kunne man forestille sig for den kollektive trafik.

Et femte skridt kunne være at se på de private aktiviteter, som foregår internt i et lokalområde. For disse aktiviteter er der ingen grund til, at staten opkræver en afgift i form af statsskat. I dag betales ikke skat af de tjenesteydelser, der udveksles inden for hjemmets fire vægge. Det er almindeligt accepteret, at det offentlige ikke skal blande sig i sådanne aktiviteter. Hvorfor ikke udvide denne "frizone" til også at gælde et større lokalområde - men vel at mærke kun for de tjenesteydelser, der udveksles i et lukket kredsløb inden for området. På denne måde kunne man måske igen få gang i den lille købmand og andre lokale handlende og mere gang i reparation og vedligeholdelse.

Afslutning.

Jeg har i det foregående taget afsæt i aktiveringen.

Men de forhold, jeg har peget på, kan også mere generelt være med til at fremme lokal aktivitet frem for centraliseret styring og produktion. Til at sætte gang i en sådan udvikling behøves blot lidt god vilje, en finansieringsomlægning og en vis deregulering.

For mig at se er beskæftigelsesproblemer noget, der er tæt forbundet med centraliserede og specialiserede strukturer.

Arbejdsløshed er ikke et naturfænomen. For naturmennesket er arbejdsløshed et absurd begreb. Og jo længere vi kan bevæge os hen imod naturtilstanden, jo længere vil vi bevæge os væk fra arbejdsløsheden.

I en lokal baseret struktur, hvor de fleste varer og tjenesteydelser både fremstilles og forbruges inden for et lokalområde, vil der ikke være arbejdsløshed. Her vil man kunne kombinere ledige res-

sourcer med uløste opgaver. Og uløste opgaver vil der altid være. Men jo mere man specialiserer, jo vanskeligere vil det være at få tingene til at hænge sammen.

1) Ugeskrift for Læger 153/15, 8. april 1991.